韧性城市一词首次出现在中央文件中，是在2020年10月的中共十九届五中全会；去年，韧性城市被写入十四五规划和2035年远景目标纲要。如今，韧性城市已成为很多城市发展建设的必选项。
韧性城市全球化的趋势与近几十年来诸多灾害正以全新的、难以预测的方式呈现，造成难以预计的损失有着密切的联系——1992至2020年，自然灾害造成全球受灾害人口约44亿，占比64%；仅1991至2001年间的水文气象灾害，造成的经济损失估计为4460亿美元。
而城市则是自然灾害最为直接的受害者，预计到2050年，城市将要承载全球约三分之二的人口，城市面对的挑战不言而喻。因此，发展韧性城市成为必经之路，只有这样城市在面对灾害时，才能够凭自身的能力抵御灾害，降低损失，快速恢复社会秩序与经济发展。
那么，城市怎样才能具有韧性呢？
下文我们将以平均海拔不超过1.2米，1/4国土位于海平面之下，可谓是与水共存的荷兰为例，了解一下韧性城市的发展。
什么是韧性城市
“对于危害能够及时抵御、吸收、快速适应并作出有效反应的城市”，这是韧性城市较为常见的定义，但这并非标准答案，因为韧性城市理论仍在形成中，并未形成统一的标准。
在正式进入荷兰的韧性城市话题之前，我们有必要就韧性城市核心是什么，达成共识。
总体上，诞生于1970年代的韧性概念经历了：单一平衡 (工程韧性)→多重平衡 (生态韧性) →复杂适应性系统 (适应性循环)，从单一生态系统到社会复杂系统的演变。
2000年开始，规划学者、生态学者、环境学者陆续开始关注城市系统应对灾害的韧性问题，韧性的概念开始被多种学科运用。
2008年开始，随着城市面对金融危机、气候变暖、恐怖袭击等越来越复杂、越来越综合的灾害挑战，来自工程学、经济学、公共管理学、计算机科学、社会学等更多学科背景的研究者，加入到韧性城市的研究中。
可以说，韧性城市的概念随着时代面对挑战的变化而变化，具有很大的动态性，而且每座城市的发展阶段、面临问题、基础条件完全不同，观念难以统一在所难免。
应对水灾的荷兰韧性城市
韧性城市要面对的灾害种类繁多，但水灾一直是韧性城市最为核心的挑战，例如洛克菲勒基金进行的「100个韧性城市」项目，在收到来自700多个城市的申请中，30%的城市将洪灾列为首要灾害。
而荷兰在应对水灾方面，无疑最具发言权——荷兰是一个低洼的三角洲区域，26%的土地低于海平面，在很长一段历史内，荷兰尽是硗薄之地，很多农地每年三季被淹，产粮不足以养活人口的五分之一。
从13世纪起，荷兰在相对干旱地区建造堤坝。后来，经过大规模的填海工程截流排水，创造出「圩田」，形成了荷兰农业发展的基础。
1953年春季，荷兰发生了风暴潮，北海海水形成一堵高达7.5米的水墙，袭击了荷兰。这场灾害夺去了1836条生命；约10万人失去家园；47300座建筑物遭到破坏；20万公顷的土地被淹没。荷兰政府开始认真思考如何永远杜绝水患，灾后17天成立了特别委员会，任务是「制定措施，以使这样的灾难可能不会再发生」。
1955年，荷兰推出全新的防洪策略——三角洲工程，构筑起贯穿整个西部海岸线的海防工程，被称为世界第八大奇迹。
三角洲工程历时40年，修建了16,500公里的堤坝，使昔日的岛屿与内陆连成一个半岛，成为一个庞大的水坝体系，保卫荷兰国土安全。
虽然有了三角洲工程，奉行与水斗争的荷兰拯救不了城市在气候变化中的脆弱性：1993至1995年间，荷兰境内河水水位达到有史以来的最高点；1995年，荷兰海尔德兰省的堤防几近溃堤，25万居民与一百万头牲畜虽然预先撤离，但也造成将近百亿美元的经济损失……
荷兰认识到，面对洪灾只靠堵和挡是不行的，必须重新审视城与水的关系，建立国土安全新思维，不当的管理反而会引发水患。
因而，荷兰的治水观念近些年也由此发生重大改变：与其硬碰硬地对抗，不如设法找出与水和平共处的方法，减轻水带来的灾害，这也就形成了荷兰增加城市韧性的一个指导思想，两大实施战略。
▍指导思想：还地于水，与水共存
荷兰在治水建设堤坝的传统做加法的方式基础上，逐渐引入做减法：荷兰推行了还地于河、建设遵循自然等措施，让建筑用地、农田重新转为水域，增加容纳空间，提升自然的容灾能力。
与水共存这一治水新思维不仅在荷兰国家战略规划上有所体现，并且已经上升到法律层面。荷兰《新水法》与《空间规划法》都强调水土资源的统筹管理，形成在空间规划上与水结合、与水共存的城市建设格局。
▍两大实施战略：提升规划韧性
荷兰颁布了《国家气候适应战略（NAS）》，强调通过土地利用、空间规划，以调适气候变化引起的灾害，让荷兰实现气候不侵（climate Proof），在面对不确定性的灾害时，依然能运行良好。气候不侵主要原则有两个：
原则1：进行风险管理，策略性地考虑各种不确定性，以避免或最小化灾害损失。以堤防为例，现有的堤防应考虑更改为阶梯形式，以减少极端事件发生，如洪水或潮水溢堤时，堤内大量淹水且无法排出而造成的严重损害。
原则2：利用与包容自然系统原有的特征。例如建立更多容纳洪水的空间，在都市地区则可采用如滞洪池等设施，以及家户减灾措施及空间规划，以减少灾害损失。
荷兰在2008年开始了新的三角洲工程建设，与《国家气候适应战略》互为补充。
经过多次编制的三角洲计划2.0版已经逐渐成熟，计划主要关注洪灾风险管理、韧性空间规划与设计、淡水供应等方面。通过水利、规划、景观、气象、经济等跨领域合作，推动经济增长、创造工作机会、提高人们的生活质量，以增加城市多维度的韧性。
在两大战略的促进下，荷兰开始了众多韧性城市的建设试验。
鹿特丹韧性城市实践
鹿特丹位于荷兰西南部莱茵河口地区的新马斯河两岸，是荷兰第二大城市，欧洲第一大港口，全球最重要的物流中心之一，也是全球水治理的典范城市。
鹿特丹一直在谋求与水共生：平均每年有300天都在下雨，在2015年，鹿特丹有多达6亿升的降水量需要纾解。
因此，自古以来当地便开始修建堤坝，在19世纪60年代，鹿特丹开始了举世瞩目的围海造田工程——马斯平原垦地工程（目前完成12,000公顷）；20世纪末，鹿特丹又建成了号称能抵御万年一遇风暴的马仕朗大坝。
总体来说，鹿特丹韧性城市建设主要从规划、实施、管理三个层面展开。
1. 顶层规划引领
鹿特丹韧性城市发展战略规划，历经了从单一到全面的过程：从2001年开始，鹿特丹逐渐在城市发展战略中加入对水韧性、气候韧性的思考，在2016年形成了一个比较全面的鹿特丹韧性城市战略，促进水与生存空间的共生。其中，洪患问题是韧性城市战略的重中之重。
同时，从单一到全面的发展，也让韧性城市的建设越来越复杂，越来越需要跨行业、跨部门间的配合，这也让统筹协调工作变得尤为重要。
因此，鹿特丹设置了首席韧性官和韧性办公室，负责统筹协调工作。
2. 韧性城市建设
鹿特丹韧性城市建设不仅有城市层级的系统建设，也有社区层面的针对性打造，在最大限度地发挥城市应对洪患灾害能力的同时，提升城市韧性。
首先，高标准设计防洪堤坝系统，保卫城市安全。如鹿特丹抵抗海潮的堤坝可以抵御10,000年一遇的风暴；抵抗洪灾的堤坝可以抵御4000年一遇的洪灾。
更重要的是，鹿特丹还调整了以往修建堤坝的思路，从围堵到留白，让河堤兼并防洪与休闲的功能。鹿特丹有360km的河岸，其中70%都是硬质河堤，阻断了城市与河水的连接。
鹿特丹「城市河岸潮汐公园」项目「软化」原有的硬质河堤，在水位低时充当城市休闲公园，在水位高时，成为城市与河水的「缓冲区域」。而洪泛区的堤坝设计成梯形，在水位较低的季节，这里成为了市民休闲娱乐的好地带，可以聚餐、运动、休闲。
其次，鹿特丹发展建筑、景观的两栖化，打造漂浮城市应对洪灾对建筑、景观造成的破坏。如鹿特丹打造了众多水上住宅、水上农场，其中「浮动展馆」是鹿特丹水上城市的标签项目，该房屋可随着水位涨落上下移动轻松应对洪灾，并利用太阳能和水资源解决能源问题。
鹿特丹还将码头园区（RDM Campus）划定为漂浮城市的试验区，包括建设再生能源科技水上实验室、浮动大坝、水上房屋、水上办公室、水上酒店等等。
此外，鹿特丹还将众多的停车场改造为洪灾来临时的「蓄水池」，形成先滞留、再存蓄、最后排放的模式。如博物馆公园附近的地下停车场，建有荷兰最大地下蓄水设施，当暴雨导致城中排水系统出现溢流时，大量的雨水将在汇流到停车场蓄水系统中。暴雨过后，再进行排放。
在社区内，公共空间承担起可蓄水、可休闲的广场功能，成为城市抗洪系统的一部分。
社区建筑的屋顶是治理的另一个重点。鹿特丹在2008年前后卯足了劲向公众宣传绿色屋顶的好处，同时还以补贴的形式进行推广。无论居民还是企业，只要绿化自家住宅或办公楼的屋顶，就能申请成本价的25%作为补贴。
如今整个鹿特丹的绿色屋顶总面积已超过20万平方米，未来的目标是每年增加4万平方米。之所以推广绿色屋顶，不仅是为帮助建筑物保温隔热，在城市遇到暴雨还能蓄水，还能通过屋顶菜园、屋顶餐厅的商业开发，以及养蜂等功能，增加城市的经济韧性、生态韧性。
3. 韧性城市管理
鹿特丹通过数字化的方式管理韧性城市。
结合大数据，鹿特丹还引入了3Di水管理系统，可以在强降雨的情景下预测水流和洪水对城市的影响；3Di水管理还可以帮助开发和评估韧性实施策略。
数字化也被应用到应急管理领域。如荷兰-警报短信（NL-alert），是在荷兰境内的手机灾难警报系统，政府在灾难发生时通过手机向灾难发生地附近的民众发送手机信息，向他们通报灾难的情况以及相关逃生安全措施等等。
电网作为相应系统的基建，气候不侵电网成为电网建设的新目标，做到水灾害来临时相应系统能正常运转。
为了让公众了解韧性城市建设理念，鹿特丹展开众多的水主题教育活动。
总结来说，荷兰在与水斗争，与洪水为敌的抵御阶段，采用传统的工程学思维治理水害。而到了与水共存，与洪水为友的适配阶段，通过更为综合性的韧性城市建设，解决城市发展需求与突发冲击之间的均衡问题。